ชุดเสวนาแลกเปลี่ยนนานาชาติ[i]
“เรียนรู้จากเพื่อนบ้าน เพื่อปรับปรุงตัวเอง”
ครั้งที่ 2
บทเรียนจากญี่ปุ่น:
จากมาตรการควบคุม สู่การมีชีวิตร่วมกันท่ามกลางนานาวัฒนธรรม
กระแสโลกาภิวัตน์กับการย้ายถิ่น
โดย
Prof. Keizo Yamawaki
Center for Japanese-Global Studies, Meiji University , Tokyo
March 2, 2011
เมื่อเร็วๆ นี้ รัฐบาลญี่ปุ่น ได้บูรณาการนโยบายการตรวจคนเข้าเมืองให้คำนึงถึงสิทธิมนุษยชนของชาวต่างชาติที่อพยพเข้ามาอาศัยอยู่ในญี่ปุ่น การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ เป็นผลจากการผลักดันของภาคประชาสังคมญี่ปุ่น ที่องค์การปกครองส่วนท้องที่ (อปท) บางจังหวัดได้เริ่มขานรับ และค่อยๆ แผ่ขยายจนเป็นกระแสที่รัฐบาลชาติยอมรับในระดับนโยบายถึงความจำเป็นที่จะต้องสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน เพื่อรับมือกับกระแสโลกาภิวัตน์ที่ได้กระทบโครงสร้างประชากรของญี่ปุ่น
ปัจจัยของความสำเร็จในการผลักดันนโยบายสาธารณะนี้ ไม่เพียงแต่อาศัยความเพียรพยายามของภาคประชาสังคมในการรณรงค์ต่อสู้มากว่า 30 ปีเท่านั้น แต่อยู่ที่การปรับกระบวนทัศน์และยุทธศาสตร์การสร้างเครือข่ายในระดับต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการเก็บและวิเคราะห์ข้อมูลอย่างเป็นระบบ การประมวลสถานการณ์และข้อเรียกร้องเป็นรายงานสู่สื่อสาธารณะและภาครัฐ จนในที่สุดรัฐบาลชาติยอมรับว่ามีความชอบธรรมและนำไปใช้กำหนดนโยบายได้ ในการรณรงค์อันยาวนานนี้ ศาสตราจารย์ Keizo Yamawaki เป็นนักวิชาการที่มีส่วนร่วมในการประมวลและวิเคราะห์ข้อมูล ตลอดจนได้ดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมการในประเด็นนี้ ตั้งแต่ระดับท้องถิ่นจนถึงระดับชาติ ศาสตราจารย์ Yamawaki ได้มาบรรยายให้ความรู้ มีสาระที่เป็นประโยชน์ต่อการแก้ไขเชิงนโยบายแรงงานต่างชาติในประเทศไทย
....................
ภาพรวมการย้ายถิ่น: จากโลกถึงญี่ปุ่น
ประชากรอพยพย้ายถิ่น ได้เพิ่มขึ้นจาก 156 ล้านคน ในปี 1990 เป็น 214 ล้านคนในปัจจุบัน นั่นคือ 3.1% ของประชากรโลกทุกวันนี้ เป็นประชากรที่ลื่นไหล เดินทางข้ามพรมแดน ไปทั่วโลก การกระจายตัวของมวลประชากรอพยพ ส่วนใหญ่มุ่งไปกลุ่มประเทศอาหรับ เช่น Qatar (87%), UEA (70%), Jordan (46%) และ สิงคโปร์ (40%)
ในบริบทนี้ อัตราส่วนชาวต่างชาติต่อชาวญี่ปุ่นนับว่ายังต่ำ คือ 1.7% แต่ปริมาณของชาวต่างชาติได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ถึงจุดสูงสุด สองล้านคนในปี 2005 ที่น่าสังเกต คือ เป็นปีเดียวกันกับที่ปริมาณประชากรญี่ปุ่นในวัยทำงานเริ่มลดลง ในขณะที่ประชากรสูงวัยเพิ่มขึ้น เป็น 23% ของประชากรญี่ปุ่นทั้งหมด
คำถามที่ท้าทายเชิงนโยบายชาติ คือ ญี่ปุ่นจะรับมือกับปี 2050 อย่างไร เมื่อประชากรสูงวัย (อายุสูงกว่า 65 ปี) เพิ่มเป็น 40% ของประชากรญี่ปุ่น ทางออกทางหนึ่ง คือ ปรับแก้นโยบายการควบคุมคนเข้าเมือง นี่เป็นจุดที่รัฐบาลชาติเริ่มเปิดใจรับฟังข้อเสนอจากภาคประชาสังคม
สถานการณ์ชาวต่างชาติในญี่ปุ่น
จากสถิติเมื่อธันวาคม 2009 ชาวต่างชาติที่ลงทะเบียนมี 2,186,121 คน หรือ 1.7% ของประชากรทั้งหมด แต่ในความเป็นจริง นี่คือสถิติของคนอพยพย้ายถิ่นสู่ญี่ปุ่น
เมื่อแยกตามสัญชาติ จำนวนสูงสุดคือ จีน และเกาหลี ตามด้วยฟิลิปปินส์ ตาม พรบ การควบคุมคนเข้าเมือง (Immigration Control Act) คนเหล่านี้เป็นผู้มาอาศัย (Residence) แต่ในความเป็นจริง สองในสาม หรือ 943,000 คน เป็นคนที่อาศัยอยู่นานกว่า 3 ปี ในฐานะบุตรหรือภรรยาของชายญี่ปุ่น หรือชาวต่างชาติที่ได้สัญชาติญี่ปุ่น แต่รัฐบาลญี่ปุ่นไม่เคยยอมรับว่า คนเหล่านี้ เป็นผู้อพยพ (immigrants) ทั้งๆ ที่ครึ่งหนึ่งของคนกลุ่มนี้ (415,098) อาศัยอยู่ในกรุงโตเกียว
ชาวต่างชาติอยู่ที่ไหน
ในเมือง โออิซูมิ (Oizumi) ของจังหวัด Gunma มีชาวต่างชาติมากที่สุด ถึง 15% ของประชากรท้องถิ่น ตามด้วย ชินจูกุ (Shinjuku) 12%
จากการวิเคราะห์ อัตราการแต่งงานข้ามวัฒนธรรมและสัญชาติ ปรากฏว่ามีเพิ่มขึ้นเป็น 5% ส่วนผู้อาศัยเกินเวลาที่ได้รับอนุญาต มีถึง 91,778 คน ส่วนใหญ่เป็นคนสัญชาติเกาหลี จีน และฟิลิปปินส์
เยาวชนที่เป็นลูกหลานของชาวต่างชาติ มีมากกว่า 100,000 คน ในบรรดาเด็กที่ได้รับการศึกษา 70% ได้เข้าเรียนในโรงเรียนรัฐบาลของญี่ปุ่น และอีก 30% เข้าโรงเรียนสำหรับเยาวชนต่างชาติ แต่ยังมีเด็กอีกหลายพันคน ที่ไม่ได้รับการศึกษา
ย้อนรอยปฏิสัมพันธ์การเรียกร้อง การรณรงค์ และการดำเนินนโยบายสาธารณะ
1970s
ประวัติศาสตร์สงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้มีลูกหลานชาวเกาหลีอาศัยอยู่ในญี่ปุ่นมากเป็นพิเศษ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเมือง คาวาซากิ และโอซากา ชาวเกาหลีอพยพรุ่นที่ 2 ในสองเมืองนี้ ได้เริ่มเรียกร้องเงินช่วยเหลือสำหรับเลี้ยงลูกและที่อยู่อาศัย (child allowance and municipal housing) ในทศวรรษ 1970 และในที่สุด รัฐบาลท้องถิ่น (เทศบาลปกครองสองเมืองนี้) จึงตัดสินใจขานรับและให้สิทธิ์ดังกล่าว
ในขณะเดียวกัน รัฐบาลญี่ปุ่นก็ได้ให้สัตยาบันในสองอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ในช่วง 1980s รัฐบาลกลางจึงเริ่มให้ความสนใจปรับเปลี่ยนนโยบาย ตามตัวอย่างที่ริเริ่มโดยองค์การปกครองท้องที่ทั้งสอง
ในกรณีนี้ ความชอบธรรม ที่อปท ยกขึ้นมาเรียกร้องสิทธิ์อันพึงได้ในการยังชีพของชาวเกาหลีกลุ่มนี้ พวกเขาอพยพเข้ามาญี่ปุ่นก่อนที่สงครามโลกครั้งที่ 2 จะปะทุขึ้นมา พวกเขาได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของสังคมญี่ปุ่น และลูกหลานของพวกเขาจึงพึงได้รับและเข้าถึงบริการสาธารณะด้วย พวกเขาได้ก่อตั้งสมาคมของตน ซึ่งมีความเข้มแข็งและตื่นตัวในการเมืองท้องถิ่น
1980s
ในช่วง 1970s ญี่ปุ่นเร่งการผลิตภาคอุตสากรรมทำให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างรวดเร็ว จนญี่ปุ่นทะยานขึ้นเป็นผู้นำของเศรษฐกิจโลก และได้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมสุดยอดในปี 1979 ญี่ปุ่นได้กลายเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุดในเวทีโลก
รัฐบาลญี่ปุ่นเองก็เริ่มเปิดรับชาวต่างชาติ ในเวลาเดียวกัน ผู้อพยพชาวอินโดจีนก็เริ่มหลั่งไหลเข้าสู่ญี่ปุ่นในปี 1978 อันเนื่องจากสงครามเวียตนาม ในปี 1983 รัฐบาลญี่ปุ่นประกาศแผนรับนักศึกษานานาชาติ 100,000 คน ทำให้มีการทะลักเข้ามาของคนงานต่างชาติตามมาด้วยตลอดทศวรรษ 1980s ในที่สุด เอ็นจีโอก็เริ่มปฏิบัติการในปลายทศวรรษ 1980s เมื่อปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนเพิ่มมากขึ้น
1990s
ในปี 1989 มีการทบทวน พรบ การควบคุมคนเข้าเมือง สาเหตุหนึ่ง คือ มีคนญี่ปุ่นสัญชาติบราซิลอพยพกลับญี่ปุ่นเป็นจำนวนมาก ในปี 1993 พบว่า ระบบการอบรมเพื่อเพิ่มทักษะคนงานต่างชาติ กลายเป็นช่องทางให้เกิดการหลบอยู่เกินเวลาที่ได้รับอนุญาต ถึง 300,000 คน นับเป็นสถิติสูงสุดเมื่อเทียบกับที่ผ่าน ๆ มา
หน่วยงานรัฐ เริ่มจำแนกชาวต่างชาติที่ลงทะเบียนเป็นผู้อยู่อาศัย (residence) ซึ่งต่างจากชาวต่างชาติที่ได้รับอนุญาตให้แปลงสัญชาติญี่ปุ่น ในช่วงเวลานี้ ชาวบ้านลูกหลานคนเกาหลี เริ่มเรียกร้องสิทธิในการออกเสียงเลือกตั้งใน อปท บางคนได้เป็นเจ้าหน้าที่ของอปท
กรอบคิดที่ขับเคลื่อนนโยบาย Tabunka Kyosai
Tabunka แปลว่า “ระหว่าง/นานาวัฒนธรรมเชิง” (multicultural / intercultural) ส่วน kyosai แปลว่า การมีชีวิตอยู่ร่วมกัน (co-living) รวมกันเป็นคำศัพท์ใหม่ที่มีพลัง “การพึ่งพาอาศัยกันระหว่างวัฒนธรรม”
“ศูนย์การพึ่งพาอาศัยกันระหว่างวัฒนธรรม” (Tabunka Kyosai Center
2000s
รัฐบาล อปท เริ่มดำเนินการเกี่ยวกับนโยบายภายใต้หัวข้อ “การพึ่งพาอาศัยกันระหว่างวัฒนธรรม” อย่างเป็นระบบ ในปี 2005 เมื่อเทศบาลเมืองคาวาซากิ ออกระเบียบให้เป็นแนวทางการส่งเสริมการสร้างสังคมที่หลากวัฒนธรรม ที่สามารถดำรงชีพอยู่ร่วมกันได้ ต่อมาในกลางปี 2007 จังหวัด Miyagi ได้ออก พรบ ในทำนองเดียวกัน
การที่ คำว่า “การพึ่งพาอาศัยกันระหว่างวัฒนธรรม” ได้กลายเป็นคำราชการในระดับท้องถิ่น มีอานิสงค์ต่อการจัดสรรงบประมาณ เพื่อจัดกิจกรรมและสร้างกลไกขับเคลื่อนต่างๆ
การก่อตัวของสภาส่งเสริมการพึ่งพาอาศัยกันระหว่างวัฒนธรรม (Council for Promotion of Intercultural Living)
ก. ระดับท้องถิ่น
ตั้งแต่ปี 2001 เทศบาล 13 แห่งใน Hanamatzu และ Oizumi ที่มีชาวต่างชาติอาศัยอยู่มากเป็นพิเศษ ได้ทยอยกันจัดตั้งสภาเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชาวต่างชาติ จนในที่สุด ปลายปี 2010 ได้มีการแถลง Ota Declaration จากนั้น เทศบาลอีก 28 แห่ง ภายใต้การนำของผู้ว่าราชการจังหวัด Gunma ได้จัดตั้งสภาทำนองเดียวกันในท้องที่ ในปี 2004
ข. ระดับชาติ
หลังจากการขับเคลื่อนในระดับท้องถิ่นมา 30 ปี รัฐบาลกลางจึงขานรับด้วยการจัดทำเอกสารทางการรับรองสิทธิของชาวต่างชาติ ในธันวาคม 2005 ที่เน้นการบูรณาการประเด็นชาวต่างชาติในระดับนโยบาย นอกเหนือไปจากการควบคุมคนเข้าเมือง กระบวนการนี้เริ่มต้นด้วยการที่กระทรวงมหาดไทยและการสื่อสาร (MIC Ministry of Internal Affairs and Communication) ได้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้น ในกลางปี 2005 ผลงาน คือแผนการส่งเสริมการพึ่งพาอาศัยกันระหว่างวัฒนธรรมในระดับท้องถิ่น ในมีนาคม 2006 และในเดือนถัดไป รายงานชิ้นนี้ ก็ได้เข้าสู่การอภิปรายในสภาเศรษฐกิจและการเงินแผ่นดิน
ยุทธศาสตร์สู่นโยบายของการอยู่ร่วมกันระหว่างวัฒนธรรม
- การสื่อสาร
- การดำรงชีพ
- การสร้างชุมชน
- ระบบที่สร้างความชอบธรรมต่อการสร้างชุมชนที่เอื้อต่อการอู่ร่วมกันระหว่างวัฒนธรรม
ตลอดเวลา 30 ปี กระบวนการรณรงค์ได้สื่อประเด็นปัญหาที่ชาวบ้านต่างชาติประสบในชีวิตประจำวัน สู่สาธารณะอย่างต่อเนื่อง ได้สร้างความตื่นตัวในสาธารณชนและเจ้าหน้าที่ อปท มีการรวบรวมข้อมูลอย่างเป็นระบบ ทำให้สามารถยกตัวอย่างและติดตามมาตรการที่ใช้ดำเนินการได้อย่างต่อเนื่อง โดยเทียบกับปีก่อนๆ การสร้างเครือข่าย เช่น กลไกการเชื่อมโยงระหว่างสภาต่างๆ ข้ามจังหวัด ทำให้เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ และกลายเป็นฐานการขับเคลื่อนร่วมกัน ที่เน้นการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย รวมทั้งชาวบ้านต่างชาติ นี่เป็นพื้นฐานของการสร้างชุมชนที่มีชีวิต นอกเหนือจากระบบสาธารณูปโภคและการบริการต่างๆ เมื่อการขับเคลื่อนจากฐานรากสามารถทำให้รัฐบาลกลางเห็นถึงความจำเป็น และเป็นไปได้ในการปรับเปลี่ยนนโยบาย เจตจำนงทางการเมือง (political will) จึงเกิดขึ้นในรัฐบาลกลาง ยกระดับประเด็น การอยู่ร่วมกันระหว่างวัฒนธรรม ให้เป็นองค์ประกอบของหลักการ “ปรับตัวจากท้องถิ่นสู่นานาชาติ” (local internationalization)
แม้ว่ากรอบคิด Tabunka Kyosai จะยังไม่สามารถหยั่งรากลึกในรัฐบาลกลาง แต่การนำเสนอเป็นชุดมาตรการที่เป็นระบบในการส่งเสริมการอยู่ร่วมกันระหว่างวัฒนธรรม เป็นการมอบเครื่องมือให้รัฐบาลนำไปปรับใช้ได้ตามความเหมาะสม นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้สภาเศรษฐกิจและการเงินแผ่นดินพิจารณารายงาน (เมษายน 2006) และนายกรัฐมนตรี Koizumi Junichiro ออกปากรับรองว่า เป็นมาตรการที่จำเป็นสำหรับประเทศ และมีคำสั่งให้แต่งตั้งตณะกรรมการศึกษาการประสานงานระหว่างกระทรวงขึ้น ซึ่งหัวหน้าเลขาธิการคณะรัฐมนตรี Abe Shinzo ได้นำไปปฏิบัติตาม
ผลคือ ชาวบ้านต่างชาติมีสิทธิเข้าถึงบริการสาธารณะเท่าเทียมกับชาวบ้านญี่ปุ่น ทำให้ชาวบ้านต่างชาติมีชีวิตประจำวันที่ง่ายขึ้น ได้รับการศึกษา สภาพการทำงานที่มีมาตรฐาน รวมทั้งมีการทบทวนแก้ไขระบบการลงทะเบียน
ในเดือนกันยายน 2008 วิกฤตเศรษฐกิจ Lehman ได้ส่งผลให้มีการลอยแพคนงานสัญชาติบราซิลออกจำนวนมาก สำนักงานประสานงานระหว่างกระทรวงเพื่อสนับสนุนชาวบ้านต่างชาติ ได้ขับเคลื่อนคณะรัฐมนตรีให้มีมติช่วยเหลือชาวบ้านต่างชาติในยามวิกฤตดังกล่าว
ข้อวิจารณ์
1. กระทรวงยุติธรรม ขานรับนโยบายนี้ ในมีนาคม 2010 โดยการบูรณาการในแผนพื้นฐานฉบับที่ 4 ในด้านการควบคุมคนเข้าเมือง แต่ปัจจัยที่ขานรับ มาจากความห่วงใยต่ออัตราการลดลงของประชากรญี่ปุ่นในวัยทำงาน มากกว่ามาจากความตระหนักถึงสิทธิมนุษยชนของชาวต่างชาติ การขานรับของรัฐบาลจึงเป็นการตัดไฟต้นลม เพื่อชาวต่างชาติจะได้ไม่ต้องเรียกร้อง หรือก่อความไม่สงบ ในสิงหาคม 2010 นโยบายพื้นฐาน เน้นที่ชาวบ้านต่างชาติที่เป็นลูกหลานชาวญี่ปุ่น และให้รัฐบาลมีหน้าที่รับผิดชอบในการสร้างหลักประกันให้เกิดการยอมรับคนกลุ่มนี้ และให้ทำรายงานเกี่ยวกับวัฒนธรรมของแต่ละวัฒนธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เกาหลี จีน และฟิลิปปินส์
2. การแก้กฎหมายควบคุมคนเข้าเมือง ไม่สามารถแก้ปัญหาโครงสร้างประชากรญี่ปุ่นได้
3. จำเป็นที่จะต้องมีวิสัยทัศน์ใหม่ ที่จะรับมือกับปัญหาเนื่องมาจากการลดลงของประชากรวัยทำงาน จากปัญหานิเวศ และจากความผันผวนในระบบการเงินโลก วิสัยทัศน์ใหม่นี้ จะต้องสอดคล้องกับความหลากหลายทางวัฒนธรรม
ปัจจัยที่เกื้อหนุนการผลักดันจากล่างขึ้นบน
1. การสร้างเครือข่ายในระดับ อปท เสียงจากชุมชนชาวบ้าต่างชาติ และแรงกดดันจากภาคประชาสังคม นอกจากนี้ ภาคธุรกิจ ก็มีบทบาทสำคัญ เพราะพึ่งแรงงานต่างชาติ แต่ก็ไม่ใช่เรื่องง่ายสำหรับเอ็นจีโอ เพราะมีกระแสชาตินิยม ทำให้มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนกันมาก ในทางกลับกัน ก็ทำให้มีความชอบธรรมที่จะพ่วงประเด็นของชาวต่างชาติ ไปกับกระแสตื่นตัวด้านการละเมิดสิทธิ์
2. กรอบคิด Tabunka Kysai ยังไม่ได้รับการยอมรับอย่างแพร่หลาย รัฐบาลกลางแบ่งรับแบ่งสู้ ส่วนฝ่ายซ้ายวิจารณ์ว่า เป็นมาตรการกลืนสัญชาติ/วัฒนธรรม มากกว่าการเคารพความหลากหลายทางวัฒนธรรม นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่คณะกรรมการรณรงค์ใช้คำว่า “ระหว่างวัฒนธรรม” หรือ “นานาวัฒนธรรม” (interculture) แทนคำว่า “วัฒนธรรมเชิงซ้อน” (multiculture)
3. พลังการขับเคลื่อนในระดับฐานมาจากความร่วมมือระหว่างตัวแทนชาวบ้านต่างชาติ นักวิชาการ เอ็นจีโอตั้งแต่ยุค 1980s และการทำงานด้านข้อมูลที่เป็นระบบ
4. การผลักดันที่เป็นกระบวน ทำให้ อปท ตอบรับ และให้งบในการก่อตั้งกลไกหรือฐาน/ชัยภูมิการทำงานขับเคลื่อนต่อเนื่องในรูปของสภาส่งเสริมการพึ่งพากันระหว่างวัฒนธรรม ซึ่งเป็นสถานภาพที่ประกันความมั่นคง ยั่งยืน ในการรณรงค์ สภาเหล่านี้ มีหน้าที่ส่งเสริมให้ชาวบ้านต่างชาติรวมตัว และช่วยเหลือกันเอง
การเคลื่อนไหวในโลก
EU ได้มีโครงการเมืองนานาวัฒนธรรม (Intercultural Cities Program) ในปี 2008
[i] International Workshop
Japan ’s National and Local Policy for Multicultural Community
Building : What Implications for Thailand
Organized by
Center for Peace and Conflicts Studies, Chulalongkorn University
Co-organized by
Chula Global Network
Asian Research Center for Migration
Japan Foundation Bangkok
API Fellowships Program
Organized by
Center for Peace and Conflicts Studies, Chulalongkorn University
Co-organized by
Chula Global Network
Asian Research Center for Migration
Japan Foundation Bangkok
API Fellowships Program
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น