“นโยบายของญี่ปุ่นระดับชาติและระดับท้องถิ่นเพื่อการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน:
บทเรียนสำหรับประเทศไทย”
โดย ศ. เคอิโซ ยามาวากิ
ภาควิชาญี่ปุ่น-โลกศึกษา มหาวิทยาลัยเมจิ โตเกียว
จุฬาฯ 2 มีนาคม 2554
(แปลจากเอกสารประกอบการประชุม)
ศ.เคอิโซ ยามาวากิ ได้รับปริญญาตรีสาขานิติศาสตร์ จากมหาวิทยาลัยโตเกียว และปริญญาโทสาขากิจนานาชาติ (International Affairs) จากมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย หลังจากทำงานเป็นเจ้าหน้าที่ของ UNDP ในประเทศคอสตาริกา เขาได้รับทุนเป็นนักวิจัยประจำอยู่ที่สถาบันสันติศึกษา แห่งมหาวิทยาลัยเมจิ (PRIME) โตเกียว จากนั้น เขาได้ร่วมในคณาจารย์ของภาควิชาพาณิชย์ ที่มหาวิทยาลัยเมจิ และเริ่มสอนที่ภาควิชาญี่ปุ่น-โลกศึกษา ในเมษายน 2008
หัวข้อวิจัยหนึ่งของเขา คือ การบูรณาการนโยบายควบคุมคนเข้าเมืองกับการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน เขาเป็นหนึ่งในคณะกรรมการว่าด้วยนโยบายควบคุมคนเข้าเมือง ภายใต้กระทรวงยุติธรรม การศึกษา และการต่างประเทศ ตำแหน่งที่เขาเป็นที่รู้จักกันมากที่สุด คือ ประธานคณะกรรมการส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ภายใต้กระทรวงมหาดไทยและการสื่อสาร ซึ่งได้พิมพ์เผยแพร่รายงานใน มีนาคม 2006 รายงานนี้ เป็นรายงานฉบับแรกของรัฐบาลญี่ปุ่น ในการเริ่มจัดการกับประเด็นการบูรณาการการควบคุมคนเข้าเมือง นอกจากนี้ เขายังได้ให้คำปรึกษาแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดและรัฐบาลท้องถิ่น และเป็นประธานคณะกรรมการว่าด้วยการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ที่จัดตั้งขึ้นในจังหวัดไอชิ กุนมา และมิยากิ
(แปลจากบทความหนึ่งในสามที่แจกประกอบการประชุม เป็นบทความที่ ศ. ยามาวากิ นำเสนอในที่ประชุม ครั้งที่ 12 เรื่องมหานครสากล ที่มหาวิทยาลัยโมนาช เมลเบิร์น ออสเตรเลีย ในฤดูร้อน 2008)
คนต่างชาติที่อาศัยในญี่ปุ่น
ในปลายปี 2006 สถิติชาวต่างชาติที่ลงทะเบียนในญี่ปุ่นถึงขีดสูงสุด คือ 2 ล้านกว่าคน คิดเป็น 1.8% ของประชากรทั้งหมด แม้ว่าตัวเลขนี้จะเพียงนิดเดียวเมื่อเทียบกับในประเทศตะวันตก อัตราการเพิ่มนี้ เป็นเรื่องที่น่าพิเคราะห์ เพราะว่ามันเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่มวลประชากรญี่ปุ่นลดจำนวนลง ถึงจุดต่ำสุดในปี 2004
ถ้าเราแยกสถานภาพการอยู่อาศัยสถิติข้างต้น จะพบว่า กว่า 800,000 คนเป็นผู้อยู่อาศัยถาวร ในอีกส่วนที่ไม่อยู่ถาวร เป็น “อาศัยอยู่ระยะยาว” และพวกที่จัดในประเภท “บุคร-ภรรยา-สามี ของผู้อยู่อาศัยถาวร” คนเหล่านี้รวมเป็น 2 ใน 3 ของประชากรต่างชาติทั้งหมด ซึ่งไม่ถูกกระทบโดยข้อจำกัดทางกฎหมาย ในกิจกรรมที่พวกเขาประกอบอยู่ นั่นคือ แท้จริง เป็นคนย้ายถิ่นเข้าเมือง
ชาวต่างชาติผู้อยู่อาศัยในญี่ปุ่น กระจุกตัวอยู่ในบริเวณ Kanto, Tokai และ Kansai (ทั้งหมดอยู่ที่ชายฝั่งแปซิฟิคของเกาะหลัก คือ ฮอนชู) จากการแยกสถิติตามจังหวัด พบว่า โตเกียวติดอันดับหนึ่ง มีถึง 17.5% ของชาวต่างชาติที่ลงทะเบียนในญี่ปุ่น (365,000 คน) ตามด้วย จังหวัดโอซากา ไอชิ คานากาวา และ ไซตะมะ ในระดับจังหวัดทั่วประเทศ 47 จังหวัด 70% ของชาวต่างชาติ กระจายตัวอาศัยอยู่ใน 10 จังหวัด ในแง่สัดส่วนชาวต่างชาติต่อประชากรในท้องที่ โตเกียวนำหน้า 3% ตามด้วยจังหวัด ในบริเวณ Tokai เช่น ไอชิ มิเอะ ชิสุกา และ กิฟู ซึ่งมีผู้อาศัยต่างชาติรวมมากกว่า 2% นอกจากนี้ มีจังหวัดในบริเวณ Kyushu และ Tohoku ที่ประชากรผู้อาศัยต่างชาติรวมน้อยกว่า 1% ของประชากรทั้งหมดในท้องถิ่น
เมื่อวิเคราะห์ในระดับเทศบาล จะเห็นความแตกต่างชัดขึ้น ในเมือง Oizumi ในจังหวัด กุนมา มีผู้อาศัยต่างชาติถึง 16% ของประชากรท้องถิ่น ในขณะที่ยังมีเมืองใหญ่ เมืองน้อย และหมู่บ้านมากมายที่มีผู้อาศัยต่างชาติน้อยกว่า 1%
หากวิเคราะห์ในแง่สัญชาตืของชาวต่างชาติที่อาศัยอยู่ในญี่ปุ่น จะเห็นการกระจายที่ค่อนไปทางสัญชาติเกาหลีที่กระจุกตัวในบริเวณ Kansai และสัญชาตืบราซิล ในบริเวณ Tokai ในเขตเทศบาลที่มีอัตราการเพิ่มของชาวต่างชาติสูง—ส่วนใหญ่มีสัญชาติบราซิล--ตั้งแต่ทศวรรษ 1990 ได้ประสบปัญหาการเข้าถึงการศึกษา การงาน การดูแลสุขภาพ และดำรงชีพในชุมชน ปัญหาหนักเป็นพิเศษคือการศึกษาในโรงเรียน มีการประเมินว่า เด็กในวัยเรียนกว่าหลายพันราย ไม่มีโอกาสเรียนในสถ่นศึกษาเลย สาเหตุคือ พ่อแม่ชาวต่างชาติ ไม่อยู่ในภาคบังคับให้ส่งลูกเข้าเรียน และพ่อแม่หลายคน ก็ประสบความไม่มั่นคงในการงาน
นโยบายบูรณาการของญี่ปุ่น?
ในญี่ปุ่น คำว่า “บูรณาการ” (integration) ยังไม่ได้รับการยอมรับในระดับนโยบาย คำนี้ปรากฎขึ้น ในรายงานฉบับที่สองของสภาส่งเสริมการปฏิรูประบบควบคุม (Council for the Promotion of Regulatory Reform) (ธันวาคม 2005) ซึ่งคงเป็นครั้งแรกที่มีคำนี้ถูกใช้ในเอกสารทางการของรัฐบาล
“เป็นเรื่องจำเป็นที่จะต้องส่งเสริมนโยบายบูรณาการทางสังคม เพื่อชักจูงให้ พวกเขาปรับตัวให้เข้ากับสังคมญี่ปุ่น ในขณะที่มีการใช้มาตรการควบคุม” ในข้อความเชิงอรรถ มีการชี้แจงเพิ่มเติม “ในกรณีนี้ “การบูรณาการทางสังคม” หมายถึงการยอมรับสิทธิในการดำรงชีพในบริบทของสังคม-เศรษฐกิจของประเทศต่างแดน โดยรวม สิทธิมนุษยชน และพื้นเพเชิงวัฒนธรรมและสังคมของชาวต่างชาติและครอบครัวของพวกเขา ในขณะเดียวกัน ก็สร้างหลักประกันควบคุม ให้พวกเขาปฏิบัติตามพันธะหน้าที่”
นโยบายต่างๆ ต่อชาวต่างชาติและผู้อพยพ โดยทั่วไป ประกอบด้วยนโยบายการตรวจคนเข้าเมือง และนโยบายการบูรณาการ/ผนวกรวม แต่ในญี่ปุ่น มันหมายถึงแค่การตรวจคนเข้าเมือง (กฎหมายควบคุมผู้อพยพและผู้ลี้ภัย และกฎหมายการลงทะเบียนคนต่างด้าว) ส่วนนโยบายบูรณาการ ได้รับความสนใจน้อยมากจนเมื่อเร็วๆ นี้ ที่เป็นเช่นนี้ เพราะจำนวนชาวต่างชาติที่อาศัยในญี่ปุ่นยังน้อย และส่วนใหญ่เป็นชาวเกาหลี (เข้ามาในยุคที่เกาหลียังเป็นอาณานิคมของญี่ปุ่น) จนถึงทศวรรษ 1980 ดังนั้น ความคิดเรื่องบูรณาการจึงเป็นเรื่องใหม่สำหรับผู้กำหนดนโยบายญี่ปุ่น พวกเขาเพิ่งเริ่มสนใจเรื่องนี้ ในขณะที่กระทรวงยุติธรรม ที่ดูแลนโยบายการตรวจคนเข้าเมือง ก็ยังไม่มีกลไกหรือหน่วยงานรัฐบาลชัดเจน ที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายการบูรณาการทางสังคมโดยรวม
แต่ในระดับรัฐบาลท้องถิ่น มีความก้าวหน้าเกิดขึ้น ตั้งแต่ทศวรรษ 1970 ในการผลักันนโยบายบูรณาการทางสังคม ที่เกี่ยวข้องกับชาวต่างชาติที่อยู่อาศัยในท้องที่ (ชาวบ้านต่างชาติ)
นโยบายเชิงสังคมของรัฐบาลท้องถิ่นต่อชาวบ้านต่างชาติ
รัฐบาลปกครองท้องถิ่นที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการวางนโยบาย เกี่ยวเนื่องกับชาวบ้านต่างชาติ จะแยกได้เป็น 2 ประเภท กลุ่มแรกใช้วิธีต่อท้ายกับนโยบายสิทธิมนุษยชน (ที่พวกเขาได้ผลักดันตั้งแต่ 1970 มรบริเวณ Kansai ซึ่งมีชาวบ้านต่างชาติอาศัยเป็นจำนวนมาก) และกลุ่มสอง ใช้วิธีต่อท้ายนโยบายเคลื่อนสู่ความเป็นนานาชาติ หรือ internationalization (ที่เห็นได้ในบริเวณ Tokai ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 ที่มีคนสัญชาติบราซิลอาศัยอยู่เป็นจำนวนมาก)
ตั้งแต่ช่วปี 2000 รัฐบาลท้องถิ่นจำนวนมากขึ้น ได้เดินหน้าข้ามพ้นนโยบายสิทธิมนุษยชนและการเคลื่อนสู่ความเป็นนานาชาติ ด้วยการวางนโยบายอย่างเป็นระบบรอบๆ กรอบคิดหลัก tabunka kyosai (การสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน multicultural community building) จากปี 2005 เป็นต้นมา บางรัฐบาลท้องถิ่นเหล่านี้ ได้เริ่มกำหนดแนงทางหรือแผนสำหรับส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ในกรกฎาคม 2007 จังหวัดมิยากิ ได้ออกกฎหมายส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน นับว่าเป็นฉบับแรกในญี่ปุ่น
รัฐบาลท้องถิ่นในฝ่ายแนวทางขับเคลื่อนสู่ความเป็นนานาชาติ มีความเข้มแข็งในการสร้างเครือข่าย เช่น สภาเทศบาลที่มีชาวบ้านต่างชาติเป็นจำนวนมาก และสภาเพื่อส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ด้วยกลไกสภาดังกล่าว พวกเขาได้แลกเปลี่ยข้อมูล และนำเสนอร่างนโยบายต่อรัฐบาลแห่งชาติ เพื่อการกำหนดกรอบการวางนโยบายบ฿รณาการทางสังคม
นโยบายบูรณาการทางสังคมของรัฐบาลแห่งชาติ
กระทรวงมหาดไทยและการสื่อสาร (MIC) ในฐานะเป็นผู้ดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตอบรับความก้าวหน้าในการพัฒนานโยบายเพื่อชาวบ้านต่างชาติโดยรัฐบาลท้องที่ ด้วยการก่อตั้งคณะกรรมการเพื่อการส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ในมิถุนายน 2005 หน่วยงานนี้ได้รวบรวมข้อมูลและตัวอย่างมาตรการต่างๆ เกี่ยวกับชาวบ้านต่างชาติที่รัฐบาลท้องถิ่นทั่วประเทศ ได้กำหนดขึ้น และส่งเป็นรายงานใน มีนาคม 2006 รายงานฉบับนี้ ได้กลายเป็นพื้นฐานสำหรับ MIC ในการวางแผนส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ซึ่งบัญญัติในเดือนเดียวกัน ในแผนดังกล่าว ได้ขอให้ทุกจังหวัดและเมืองใหญ่ วางแนวทาง หรือแผนเพื่อส่งเสริมการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน รัฐบาลจังหวัดหลายแห่งกำลังทำการกำหนดแนวทางหรือแผนดังกล่าว
รายงานของ คณะกรรมการของ MIC ถูกนำสู่การอภิปรายในเมษายน โดยเสาหลักของรีฐบาลกลาง นั่นคือ สภานโยบายเศรษฐกิจและการเงินแผ่นดิน หลังจากที่นายกรัฐมนตรี Koizumi Junichiro ได้ชี้ว่า จำเป็นต้องสร้างสิ่งแวดล้อมที่ดีกว่าสำหรับชาวต่างชาติ ด้วยการสนับสนุนจากประธานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี Abe Shinzo การศึกษาระดับกลางในประเด็นชาวบ้านต่างชาติ ก็ได้เริ่มขึ้น
ในธันวาคม 2006 “มาตรการที่ครอบคลุมเกี่ยวกับชาวบ้านต่างชาติ” ก็ได้ถูกกำหนด ขึ้น และมีการกล่าวอ้างถึงความจำเป็นที่จะต้องทำงานในภาคส่วนต่างๆ เช่น การสร้างชุมชนท้องถิ่นที่สะดวกต่ดการอยู่อาศัยสำหรับชาวต่างชาติ การศึกษาสำหรับลูกชาวต่างชาติ ปรับปรุงเงื่อนไขการทำงานสำหรับชาวต่างชาติ ระบบประกันสังคม และการทบทวนระบบการลงทะเบียนของชาวบ้านต่างชาติ
คำสำคัญในการกำหนดนโยบายสำหรับชาวบ้านต่างชาติ ทั้งในระดับรัฐบาลท้องถิ่นและ MIC คือ tabunka kyosai คำศัพท์ใหม่นี้ ยากที่จะแปลเป็นภาษาอังกฤษ คำนี้ถูกใช้เป็นครั้งแรกโดยกลุ่มประชาสังคมในกลางทศวรรษ 1990 ต่อมาได้แพร่ออกไปยังรัฐบาลท้องถิ่น และตอนนี้ก็ได้ถูกใช้ในระดับชาติ กรอบคิดสำหรับนโยบาย tabunka kyosai ดังที่นิยามโดยคณะกรรมการของ MIC เปรียบได้กับนโยบายบูรณาการที่ส่งเสริมโดย European Union เมื่อเร็วๆ นี้ แม้ว่า tabunka kyosai จะเทียบเท่าคำว่า multiculturalism (ลัทธิวัฒนธรรมเชิงซ้อน) มันไม่จำเป็นจะต้องเป็นเรื่องเดียวกันกับนโยบายวัฒนธรรมเชิงซ้อนของแคนาดาและออสเตรเลีย
ความท้าทายข้างหน้า
ประการแรก คือ รัฐบาลแห่งชาติ รัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องตั้งกลไกที่จะบูรณาการและประสานนโยบายในกระทรวงและหน่วยงานรัฐต่างๆ พร้อมทั้งวางหลักพื้นฐานสำหรับการบูรณาการทางสังคม และยังมีความจำเป็นที่ต้องกำหนดนโยบายให้การศึกษาภาษาญี่ปุ่นแก่ชาวบ้านต่างชาติ ยิ่งกว่านั้นรัฐบาลควรมีจุดยืนที่ชัดเจนต่อการศึกษาของลูกๆ ชาวต่างชาติ และกำหนดแนวทางพื้นฐานร่วมกับการปฏิรูปการศึกษาที่กำลังดำเนินอยู่ขณะนี้ด้วย ในขณะที่ ประเด็น “คนทำงานที่ยากจน” ได้ถูกนำเสนอต่อสาธารณชนมากขึ้น การปรับปรุงเงื่อนขารทำงานของลูกจ้างชั่วคราว ก็เป็นภาระกิจสำคัญสำหรับ ครม ด้วย คนงานต่างชาติจำนวนมากในโรงงานอุตสาหกรรม ถูกว้าจ้างทางอ้อม แบบมีพันธสัญญา หรือรับเหมาคนงาน คนงานเหล่านี้ได้สัญญาระยะสั้น ทำงานที่ไม่มั่นคง จึงต้องมีมาตรการปรับปรุงเงื่อนไขการทำงานเหล่านี้ ในส่วนของการปฏิรูประบบการลงทะเบียนสำหรับชาวบ้านต่างชาติ พร้อมกับการรวบรวมข้อมูลการลงทะเบียนที่ถูกต้อง จำเป็นที่เทศบาลจะให้บริการและมีช่องทางที่เหมาะสม เพื่อให้ชาวบ้านต่างชาติได้ลงทะเบียนถูกต้อง
ประการที่สอง รัฐบาลท้องถิ่นก็กำลังเผชิญปัญหาใหม่เช่นกัน จังหวัดและเมืองใหญ่เพิ่มมากขึ้น ได้มีแนวทางหรือแผนเพื่อวางนโยบายเกี่ยวกับคนต่างชาติ และก็ได้จัดตั้งหน่วยงานเฉพาะเพื่อจัดการกับประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกัน ภาระกิจของพวกเขาตอนนี้ จึงควรพัฒนาความสัมพันธ์ให้มากขึ้น กับองค์กรเอกชนที่ไม่ทำกำไร (NPO) รวมทั้ง กลุ่มและองค์กรที่เอื้อให้ชาวต่างชาติช่วยเหลือกันเอง การร่วมมือกับโรงเรียนเป็นเรื่องสำคัญเช่นกัน จะเป็นการทำงานที่มีประสิทธิภาพ หากโรงเรียนเป็นฐานการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน กล่าวโดยสรุป จำเป็นที่รัฐบาลท้องถิ่นจะต้องส่งเสริมการพึ่งตนเอง การมีส่วนร่วมของชาวบ้านต่างชาติ และพยายามชี้แจงให้ชาวบ้านญี่ปุ่นเข้าใจถึงความสำคัญของการสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน ควบคู่ไปกับการให้ความสนับสนุนต่อชาวบ้านต่างชาติ
ประการที่สาม บทบาทของ NPO ก็มีความสำคัญยิ่ง เพราะพวกเขาทำงานใกล้ชิดกับประชาชน องค์กรเหล่านี้จึงเหมาะสมที่สุดกับภาระกิจส่งเสริมการแลกเปลี่ยนระหว่างชาวบ้านในระดับรากหญ้า ข้อท้าทายสำหรับพวกเขา ประการแรก คือ การพัฒนาความสัมพันธ์และกลไกปฏิบัติการร่วมกันกับรัฐบาลท้องถิ่น ประการที่สอง NPO ส่วนใหญ่ประกอบด้วยคนญี่ปุ่น มีไม่กี่แห่งที่มีสมาชิกที่เป็นชาวบ้านต่างชาติ หรือดำเนินการโดยชาวบ้านต่างชาติ คำถามสำคัญ คือ ตั้งแต่นี้ต่อไป ชาวบ้านต่างชาติจะมีส่วนร่วมในกิจกรรมพลเรือนเช่นนี้ได้ขนาดไหน นอกจากนี้ ในทำนองเดียวกับรัฐบาลท้องถิ่น NPO ก็ถูกคาดหวังให้ทำงานด้านสร้างเครือข่ายกับกลุ่มอื่นๆ ในบริเวณอื่นๆ รวมทั้งนำเสนอร่างนโยบายที่สะท้อนความเห็นของพลเมิองของตน ต่อรัฐบาลท้องถิ่นและรัฐบาลชาติ
ในที่สุด องค์กรธุรกิจก็เป็นตัวขับเคลื่อนสำคัญในการส่งเสริมการบูรณาการทางสังคม มีหลายบริษัทใหญ่ๆ ส่วนใหญ่เป็นภาคอุตสาหกรรม ที่ไม่ได้จ้างชาวต่างชาติโดยตรง แต่จ้างโดยอ้อมจากการใช้บริการรับเหมาช่วงคนงาน ซึ่งมีคนต่างชาติ พวกเขาไม่ค่อยสนใจในเรื่องที่จำนวนคนงานต่างชาติเพิ่มขึ้นในชุมชนท้องถิ่น ด้วยเหตุนี้ จึงมีคำวิพากษ์วารณ์ในสาธารณะต่อความรับผิดชอบต่อสังคมของภาคธุรกิจ ภาคธุรกิจไม่เพียงแต่ต้องทำตามกฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับแรงงานเท่านั้น เช่น การเข้าระบบประกันสังคม และการจ่ายค่าแรงขั้นต่ำ แต่ยังรวมถึงการให้ความร่วมมือกับรัฐบาลท้องถิ่น และ NPO ในการดำเนินโครงการเพื่อสร้างชุมชนวัฒนธรรมเชิงซ้อน การมีส่วนร่วมของภาคธุรกิจในการจัดตั้งกองทุนเพื่อการส่งเสริมโครงการท้องถิ่นเช่นนี้ จะเป็นประโยชน์มากเช่นกัน
